pour une démondialisation financière - F.Lordon

Un article du Monde Diplomatique

Pour soumettre les choix économiques à la délibération politique

Et si on commençait la démondialisation financière ?

Les investisseurs étrangers — au tout premier rang desquels les banques françaises et allemandes— détiennent 70 % de la dette grecque. Une situation qui place la politique du pays sous tutelle des institutions financières, et qui pourrait s’étendre à l’Espagne, à l’Italie ou au Portugal. Il existe pourtant un moyen d’assurer la souveraineté de la délibération politique : renationaliser la dette.

Par Frédéric Lordon

Conformément à la logique éternelle des faux débats, le tumulte de commentaires suscités par la crise grecque prend bien soin de maintenir étanche la séparation entre questions à poser (inoffensives) et questions à ne pas poser (plus gênantes), et notamment celle des façons d’envisager le financement des déficits publics. Interrogation que les traités européens s’efforcent de déclarer forclose : ce financement se fera exclusivement sur les marchés de capitaux, sous la tutelle des investisseurs internationaux, et pas autrement. La simple observation des dégâts qui naissent de l’exposition des finances publiques grecques aux marchés obligataires pourrait pourtant donner l’envie d’explorer des solutions moins désastreuses, comme, par exemple, le recours au financement monétaire des déficits (1).

Elle pourrait également inciter à méditer le cas singulier du Japon, un pays aussi superlativement endetté... qu’il est absent de la chronique des crises de dette souveraine. Car si l’on fait grand cas de la dette grecque, son encours (270 milliards d’euros, soit 113 % du produit intérieur brut [PIB] en 2009, 130 % prévus pour 2010) reste pourtant des plus modestes comparé à celui de la dette japonaise, dont le ratio atteindrait les 200 points de PIB en 2010 — record incontesté parmi les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Comment comprendre que le détenteur de la plus importante dette publique au monde, affligé en outre de la solvabilité apparente la plus dégradée (si on lui donne pour mesure sommaire son ratio sur PIB), soit à ce point ignoré des investisseurs internationaux ?

La réponse, simplissime, est : parce que les investisseurs internationaux ne sont pas les souscripteurs de la dette publique japonaise. Laquelle est détenue à plus de 95 % par les épargnants nationaux. A l’exact inverse des Etats-Unis, le Japon affiche un taux d’épargne des ménages rondelet, largement suffisant pour couvrir les besoins de financement de l’Etat et, au-delà, des entreprises. Aussi les marchés ne sont-ils pas sollicités par la dette publique japonaise — qui s’arrange très bien sans eux — et, par conséquent, n’ont-ils pas la possibilité de soumettre la politique économique du Japon à leurs normes absurdes. Pour que les marchés fassent ingérence en cette matière, il faut qu’ils en aient l’instrument, à savoir les titres de la dette. Pas de détention, pas d’immixtion.

Pour qui voudrait bien la saisir, la crise grecque, éclairée à la lumière contrariante du cas japonais, offre donc l’occasion de revenir sur la logique même de la déréglementation financière internationale, qui doit moins aux prodiges de la théorie économique standard — toujours disponible pour promettre monts, merveilles, croissance et emploi quand il est question de déréglementation — qu’aux solides intérêts qui l’ont promue. A partir du milieu des années 1980, en effet, les Etats-Unis se trouvent confrontés à la question suivante : comment financer des déficits (extérieur et budgétaire) quand on n’a plus d’épargne nationale (2) ? Tout simplement en faisant venir l’épargne des pays qui en ont. Soit, à l’époque (comme d’ailleurs aujourd’hui), le Japon et l’Allemagne, et désormais la Chine. La déréglementation financière est donc la réponse stratégique qui consiste à installer les structures de la circulation internationale des capitaux pour dispenser l’économie américaine d’avoir à boucler le circuit épargne-investissement sur son espace national.

Disons tout net que, inconscients de ce qui les attendait ensuite, bon nombre d’autres pays ne sont pas restés insensibles aux charmes circulatoires de la déréglementation financière internationale. Car, du fait du ralentissement de croissance survenu dans les années 1970, les déficits à financer deviennent le problème endémique de la plupart des économies du Nord. Parmi ces pays, la France a très explicitement conçu sa propre déréglementation d’abord au service du financement non monétaire de son déficit budgétaire (3). Mais tous, se précipitant dans la géniale trouvaille du recyclage international de l’épargne, ne vont pas tarder à découvrir les sujétions qui en sont les contreparties. En effet, dans la relation entre débiteurs et créanciers, les structures des marchés de capitaux libéralisés font basculer le rapport de forces en faveur des seconds. Et les Etats s’aperçoivent progressivement qu’emprunter sur les marchés, c’est se soumettre au verdict des marchés.

Le verdict serait-il éclairé, on pourrait y voir un moindre mal. Mais il ne l’est pas, et surtout il ne peut pas l’être (4). De l’imposition de taux d’inflation aussi bas que possible à la sanction de toute dérive du déficit budgétaire, même la mieux fondée, en passant par l’interdiction de son financement monétaire et par la sanctuarisation du modèle de la banque centrale indépendante, il est assez facile de faire le tour, même superficiellement, de l’ampleur des renoncements de politique économique impliqués par la tutelle des marchés.

Une souveraine tranquillité

Or la contrainte « en régime » vire au cauchemar en situation de crise, car la méfiance des investisseurs s’exprime par des ventes de titres de la dette publique, dont résulte une hausse des taux d’intérêt, c’est-à-dire du coût de financement des Etats. Le supplément de tension financière qui s’ensuit peut aller jusqu’à imposer aux budgets publics des coûts exorbitants, comme s’en aperçoivent douloureusement les Grecs. Les emballements collectifs qui se cristallisent autour de l’hypothèse d’un défaut souverain ont pour effet d’emporter la masse des opérateurs dans un sens qui accuse tous les traits de la doctrine normalisatrice des marchés et rend la mise au pas de la politique économique plus mordante encore — il n’est que de voir l’ampleur des sacrifices exigés à très court terme de la Grèce par les investisseurs contre un semblant de retour au calme...

C’est précisément là que le cas du Japon pourrait faire école. Pour s’affranchir du pouvoir de bailleurs abusifs, il faut... changer de bailleurs. C’est ce que le Japon a eu la sagesse de faire, ou plutôt a-t-il eu celle de ne pas effectuer le premier changement, celui qui a jeté la plupart des autres Etats dans les pattes d’investisseurs à qui les structures des marchés déréglementés ont permis d’entrer sur les marchés domestiques... et donné tout pouvoir de coercition sur les politiques économiques locales. A rebours de l’idéologie de la mondialisation qui fait l’apologie de la suppression de toutes les frontières, et spécialement de celles qui pourraient être opposées aux mouvements de capitaux, le cas japonais, en tout cas en matière d’endettement de l’Etat, offre l’exemple d’une configuration non seulement viable mais dotée d’assez bonnes propriétés.

On n’en conclura pas que la solution japonaise constitue la parade infaillible qui permettrait aux dettes publiques d’être financées sans limite et hors de toute contrainte — à 200 points de PIB, il se pourrait que le Japon, lui aussi, finisse un jour par tomber sur un bec —, mais au moins lui reconnaîtra-t-on la capacité d’avoir porté un haut niveau de dette souveraine dans d’excellentes conditions de stabilité. On n’omettra pas non plus la série des conditions annexes qui, outre la détention résidente, ont rendu ce portage possible, et notamment le travail coordonné des pouvoirs publics et des institutions de collecte de l’épargne des ménages. Par un compromis typique de la façon japonaise, système bancaire et caisses de retraite ont en effet activement « joué le jeu », c’est-à-dire orienté massivement les avoirs des ménages vers les titres de la dette publique. Les épargnants n’ont pas eu à s’en plaindre : depuis deux décennies, le marché des actions est sinistré et ne livre que des rapports fort modestes. Quant à la politique monétaire de taux quasi nuls, elle a tiré tous les rendements à des niveaux très bas, à côté desquels les petits pour cent servis par les titres publics sont simplement royaux.

Le cas japonais fournit en tout cas l’occasion de redécouvrir qu’en matière d’allocation de l’épargne les épargnants eux-mêmes ne sont rien et que tout le pouvoir échoit aux intermédiaires, c’est-à-dire aux collecteurs institutionnels qui jouent pour eux. Mais la chose surprenante tient surtout au fait que ce pouvoir peut parfois ne pas être exercé pour le pire, puisque, à l’inverse de leurs homologues occidentaux qui se plaisent à jouer le jeu de l’arbitrage court-termiste et à déplacer frénétiquement leurs capitaux d’une classe d’actifs et d’un pays à l’autre, à la recherche du moindre différentiel de rentabilité, les investisseurs institutionnels japonais ont « fixé » une part importante de l’épargne de leurs mandants sur les titres publics, dont les conditions de financement se sont alors avérées d’une grande régularité et surtout soustraites à tous les emballements spéculatifs qui déstabilisent périodiquement les titres souverains des autres pays.

Il ne faut pas chercher plus loin les conditions de possibilité de la grande tranquillité qui a jusqu’ici accompagné l’impressionnante croissance du niveau de la dette publique japonaise... et pourrait nous permettre, sinon d’en faire autant — car 200 points de PIB ne sont pas un objectif désirable en soi ! —, du moins de détendre l’effrayante contrainte qui pèse sur l’endettement public au moment où il est le plus nécessaire : au cœur de la récession.

Il n’y a donc pas trente-six choix possibles — mais il y en a ! Soit se soumettre aux injonctions des investisseurs internationaux qui contraignent et le volume brut de la dette publique et les conditions dans lesquelles il est contracté. Ou bien, sous l’hypothèse (d’ailleurs discutable (5)) où l’on désire demeurer dans le registre du financement obligataire pur, opter pour la renationalisation majoritaire du financement des déficits en organisant l’allocation massive des épargnes nationales (évidemment pour les pays, comme la France, qui en disposent...) vers les titres de l’Etat. Comme les collecteurs d’épargne français ont de longue date pris un tout autre pli et qu’on les voit mal accepter spontanément un compromis à la japonaise, il faudra en passer par la coercition de règles contraignantes a minima, notamment en obligeant réglementairement les investisseurs nationaux à allouer une certaine part de leurs encours aux titres de la dette publique, en tout cas une part suffisante pour que cette dette soit en quasi-totalité couverte par des souscriptions nationales.

Tout bien considéré, c’est là une formule à laquelle on trouve pas mal d’avantages et assez peu d’inconvénients. En premier lieu, les titres d’Etat offrent une rémunération raisonnable de l’épargne, supérieure à celle des livrets (mais fiscalisée) sans toutefois tomber dans l’extravagance (puisque, en général, les bons du Trésor constituent l’actif dit « sans risque » et font la référence plancher de la hiérarchie des taux d’intérêt). Détourner l’épargne des produits actions est ensuite probablement l’un des meilleurs services à lui rendre à elle — en la prémunissant des ruines boursières régulières qui affligent les petits porteurs —, mais à la communauté également, puisque l’épargne-actions, économiquement dispensable (6), n’en est pas moins l’instrument même du pouvoir actionnarial et des contraintes qu’il fait peser sur le salariat.

Dira-t-on que le renoncement à la mobilisation des capitaux étrangers et l’aiguillage prioritaire de l’épargne nationale vers les titres publics réactiveront fatalement l’effet d’éviction (7) ? En fait il n’en est rien, puisque le taux d’épargne français est si élevé qu’il permet de couvrir à l’aise les besoins de financement de l’Etat tout en « en laissant » pour le secteur privé, et que, de toute façon, dans l’hypothèse qui est envisagée ici, les entreprises demeureraient parfaitement libres d’aller se financer sur les marchés internationaux.

Disons cependant les choses comme elles sont : il s’agit bien d’un système de contribution forcée. Non pas contribution instantanée directe — dont le nom est l’impôt —, mais contribution indirecte via le financement intertemporel des déficits publics — et contribution rémunérée tout de même ! On connaît forçages plus douloureux... Le parallèle entre ces deux modes de contribution offre d’ailleurs l’occasion de rappeler que l’une des voies, systématiquement écartée, de résolution du problème non pas du financement des déficits, mais des déficits eux-mêmes consisterait à revenir sur la série des défiscalisations à n’en plus finir (8).

Mais la démondialisation du financement des déficits aurait surtout un immense mérite, dont le sens est devenu presque entièrement étranger aux entendements d’économistes (orthodoxes) : un mérite politique et démocratique. Renationaliser la question du financement équivaut à en expulser le tiers des investisseurs internationaux et à la réintégrer entièrement dans le contrat social national, en restituant au corps politique la faculté d’arbitrer les conflits qu’induit nécessairement cette question. Comme l’ont bien montré Bruno Tinel et Franck Van de Velde (9), le conflit générationnel opportunément mis en avant sur le mode bêlant de « la dette que nous allons léguer à nos enfants » a surtout pour fonction de masquer le conflit fondamental — et parfaitement contemporain — entre les moins riches, qui, par leurs impôts, payent le service de la dette, et les plus riches, qui en détiennent les titres.

Les termes mêmes de cette redistribution instantanée des contribuables ordinaires vers les possesseurs de patrimoines financiers sont déterminés par le fonctionnement des marchés de capitaux, échappant par conséquent à toute délibération souveraine — rappelons quand même qu’avec le service de la dette il y va du deuxième poste budgétaire, juste derrière l’éducation nationale, une paille... et surtout un trou noir de la souveraineté politique, dont le budget de l’Etat est l’expression financière par excellence. Quel taux d’intérêt la dette publique doit-elle porter et quel doit être le montant de ces transferts ? Voilà une question qu’il revient entièrement au corps politique de trancher. Or la chose n’est possible que si la très grande majorité des détenteurs de la dette publique se comptent parmi les citoyens mêmes du pays. C’est-à-dire s’il est possible d’organiser dans le périmètre de la souveraineté la confrontation des intérêts antagoniques des créanciers et des débiteurs.

Alors, mais alors seulement, de la même manière que les candidats à l’exercice du pouvoir soumettent au peuple leurs choix fiscaux, ils pourraient lui soumettre leurs choix financiers. Un taux trop élevé... et la charge de la dette, par un effet d’éviction dont on parle moins, forcera à l’abandon de dépenses publiques utiles. Un taux trop bas... et les épargnants se trouveront lésés d’une insuffisante rémunération. Trop bas, également... et la force de rappel sur l’endettement public ne sera plus assez puissante, créant à terme une menace de perte de solvabilité et d’exposition des patrimoines des créanciers. Trop élevé... et les transferts vers les plus riches tomberont dans l’antiredistribution abusive, etc.

Parmi tous ces effets contradictoires, c’est le corps politique, en ses diverses fractions, qui doit trancher, et lui seul. Et certainement pas les investisseurs internationaux qui, conduits par leurs seuls intérêts de créanciers et parfaitement étrangers à la communauté politique, n’en sont pas moins en position de lui imposer certaines des décisions les plus lourdes de sa vie collective.

Comme il est devenu maintenant apparent, la doctrine libérale n’a rien eu de plus pressé que de déclarer l’espace national dépassé et de promouvoir les transformations structurelles (déréglementations en tout genre) susceptibles d’inscrire cette affirmation dans la réalité. L’histoire des XIXe et XXe siècles a donné suffisamment de raisons de se méfier de l’hypertrophie du principe national qui a pour nom « nationalisme ». Elle n’a cependant produit aucune conception opératoire alternative de la souveraineté politique. C’est pourquoi, détruisant l’idée de nation, le libéralisme détruit du même coup celle de souveraineté, en prenant bien soin, signe de sa parfaite hypocrisie, d’éviter toute reconstruction de souveraineté à des échelles territoriales élargies. Car l’idée de nation souveraine pourrait fort bien être étendue au-delà des ensembles territoriaux et culturels où elle a d’abord trouvé naissance, pour embrasser des ensembles autrement composites mais rendus cohérents par la mise en commun d’un destin — cela même qu’on appelle souveraineté —, extension au terme de laquelle il deviendrait plus clair que souveraineté et nation, c’est en fait tout un, et que l’une n’est qu’un autre nom de l’autre.

Vices et vertus
d’une vieille idée

Mais que ces ensembles constitués en corps politiques délibèrent, fixent leurs règles et les fassent appliquer, c’est ce dont le néolibéralisme ne veut à aucun prix. On l’a beaucoup laissé faire jusqu’ici, et la question est de savoir jusqu’où on le laissera aller encore. S’il est permis de solliciter de nouveau l’histoire récente, il y aurait vraiment lieu de se méfier des mouvements de reconstitution violente des souverainetés quand elles ont été trop agressées — car la souveraineté peut aussi se donner les formes les plus haïssables. Or on ne peut pas tout à fait exclure que, après deux décennies d’érosion et d’agression continues, on commence à se rapprocher dangereusement de ces points critiques. Aussi l’idée d’une reconquête ordonnée offre-t-elle une perspective politique qu’on pourrait juger intéressante, peut-être même urgente.

Elle a bien sûr dans un premier temps l’inconvénient d’épouser toutes les apparences du passéisme en remobilisant l’idée de nation ridiculisée par le néolibéralisme et tous ceux qui, à gauche, estiment utile de lui apporter leur concours, mais au prix de cette réduction qui la fait concevoir étroitement et toujours séparée de son corrélat essentiel : la souveraineté — il faudra bien un jour que tous ces braves gens disent si, désireux d’envoyer la nation aux poubelles de l’histoire, ils veulent y faire également passer l’idée de souveraineté.

A moyen terme en tout cas, il est possible de préférer le passéisme de la délibération politique, dans laquelle les arbitrages de l’endettement public seraient complètement réintégrés, à un monde mondialisé ébouriffant de modernité, dans lequel ce sont les marchés de capitaux qui fixent le tribut prélevé sur la richesse nationale par des créanciers des quatre coins du monde. Et il est possible de trouver quelque valeur à cette conclusion somme toute assez simple : si la mondialisation n’est en définitive pas autre chose que la dissolution des souverainetés par la marchéisation de tout, alors démondialiser c’est repolitiser.

Frédéric Lordon.

Economiste, auteur de La Crise de trop. Reconstruction d’un monde failli, Fayard, 2009.

(1) Financement procédant par l’ouverture de crédits de la banque centrale (création monétaire) au Trésor, donc soustrait aux marchés des capitaux. Lire « Au-delà de la Grèce : déficits, dette et monnaie », La pompe à phynances, 17 février 2010.

(2) Le taux d’épargne des ménages américains chute continûment, passant de 8 % au début des années 1980 à... 0 % en 2006.

(3) Lire Pierre Rimbert, « “Nous avons eu le pouvoir, maintenant il nous faut l’argent” », Le Monde diplomatique, avril 2009.

(4) Cf. Frédéric Lordon, Les Quadratures de la politique économique, Albin Michel, Paris, 1997.

(5) Lire « Au-delà de la Grèce... », op. cit.

(6) Lire « Et si on fermait la Bourse... », Le Monde diplomatique, février 2010.

(7) La théorie économique parle d’« effet d’éviction » lorsque, dans une économie financièrement fermée, l’Etat satisfait en priorité ses besoins de financement, asséchant le marché des fonds prêtables et faisant monter le coût du financement des autres agents qui passent après lui et qui, de ce fait, subissent les effets d’une sorte de pénurie financière — la puissance publique « évinçant » les autres demandeurs de capitaux.

(8) Pour une fois utile, un député socialiste, Didier Migaud, alors président de la commission des finances de l’Assemblée nationale (avant d’être nommé premier président de la Cour des comptes), a levé un fameux lièvre en mettant au jour une fleurette fiscale discrètement offerte aux entreprises sous la forme d’une défiscalisation complète des plus-values sur cessions des participations de long terme : 20 milliards d’euros, soit 1 % du PIB de déficit en plus. Sur les cadeaux fiscaux, cf. Jean Gadrey, « Vive l’impôt ! », blog d’Alternatives économiques, 15 mars 2010.

(9) « L’épouvantail de la dette publique », Le Monde diplomatique, juillet 2008.

Voir aussi

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